国务院总理李强4月12日主持召开国务院常务会议，会议审议通过《2024－2025年节能降碳行动方案》和《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》，强调要聚焦重点领域推进节能降碳，将其与扩大有效投资、老旧小区改造、设备更新和消费品以旧换新等结合起来，倡导简约适度、绿色低碳的消费方式，更好发挥节能降碳的经济效益、社会效益和生态效益。要立足国情实际，坚持先立后破，稳妥把握工作力度和节奏，保障好高质量发展的能源需求。
“加快构建碳排放双控制度体系的背后，是从‘能耗双控’向‘碳排放双控’的转变，这一转变抓住了‘碳排放’这个‘牛鼻子’，旨在同时解决气候治理和能源短缺。”中国科学院院士戴民汉表示。
那么，碳排放“双控”是什么，能耗“双控”又是什么？在国内“双碳”目标的大背景下，又应当如何实现能耗“双控”向碳排放“双控”的过渡。本文将为各位解答上述答案。
01 碳排放“双控”
碳排放“双控”：是指碳排放总量和强度双控。
碳排放总量是一定时期区域内所产生的二氧化碳总量。现阶段主要控制对象是二氧化碳，特别是能源领域的二氧化碳，是抑制碳排放过快增长乃至尽快碳达峰继而实现碳中和的行动。
碳排放强度是指单位生产总值所产生的二氧化碳排放。我国从“十二五”开始初步实施碳排放强度控制，碳排放强度控制促进了能源结构优化，及对外承诺的应对气候变化目标的实现。2020年全国碳排放强度比2015年降低18.8%，比2005年降低48.4%，超过了向国际社会承诺的40%-45%的目标，基本扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。
我国在“十二五”规划纲要中首次提出碳排放强度的约束性指标，但目前并未提出碳排放总量的约束性指标。
“碳排放双控”能倒逼地方政府通过招商引资和产业扶持等政策，用知识、技术、管理、数据等新型生产要素替代能源、矿产等传统生产要素，形成新质生产力，培育地方零碳经济竞争新优势。
“碳排放双控”促使微观主体调整经济行为，激发企业绿色发展内生动力。首先，“碳排放双控”让绿色低碳供应链管理成为企业价值链提升的新渠道。其次，“碳排放双控”促使企业将绿色低碳纳入企业的使命、愿景与价值观中，树立负责任的社会形象，进而获得资本市场和消费者的青睐。最后，“碳排放双控”倒逼企业加大零碳技术创新力度，提供零碳产品和服务，投资利用可再生能源和节能减排新技术，进而降低合规成本，培育差异化竞争新优势。
碳达峰、碳中和目标提出后，国家明确提出，要创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变。这是党中央立足国家发展实际，推动经济社会全面绿色低碳转型作出的重大制度设计，碳排放“双控”将成为未来我国碳达峰碳中和综合评价考核的重要制度。
02 能耗“双控”
能耗“双控”是指实行能源消耗总量和强度“双控”行动。我国从“十一五”开始实行能耗强度控制，从“十三五”实施能耗“双控”，能耗“双控”考核结果是各省级政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。能耗“双控”制度作为节能工作的核心制度，推动了能源利用效率大幅提升，减缓了能源消费增速，2012年以来，全国单位GDP能耗累计降低26.4%，年均下降3.3%，相当于节约和少用14亿吨标准煤，有力支撑了碳排放强度下降，对经济转型发展起到了积极推动作用。“十四五”以来，能耗“双控”制度进一步完善，强化能耗强度降低约束性指标管理，有效增强能源消费总量管理弹性，新增可再生能源和原料用能不纳入考核，加强能耗“双控”政策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接。
能耗“双控”与碳排放“双控”的联系：一是二者都对化石能源消费形成制约。碳排放的主要来源是化石能源使用过程，目前我国能源消费的主体仍是化石能源，因此限制能源消费量也将较大程度上限制碳排放量。二是二者都旨在推动可持续发展。节能是经济发展的一项长期战略方针，是解决能源环境问题的有效途径，是推动绿色低碳循环发展的重要抓手。控制碳排放是应对全球气候变化的关键措施，也是破解资源环境约束突出问题、实现可持续发展的迫切需要。
能耗“双控”与碳排放“双控”的区别：主要区别在于核算时电力转换系数的取值不同。目前，部分地区能耗“双控”并没有考虑存量可再生能源的贡献。上海能耗“双控”考核中，本地可再生能源和外来清洁电均按上海本地火电厂平均发电煤耗折算成标准煤，导致电力转换系数较实际情况偏大。但在碳排放考核体系中，由于本地可再生能源、外来核电、水电不直接产生碳排放，按照目前的核算方法，转换系数更接近实际。
“能耗双控”逐步转向“碳排放双控”，是我国“双碳”战略实施的一项基础性、前置性的制度变革，不仅彻底打破了“能耗双控”对可再生能源发展和能源化工产业的约束，而且能够更好地服务于我国“双碳”战略，加快新质生产力发展，在全球范围内形成零碳经济竞争新优势。
03 能耗“双控”如何向碳排放“双控”过渡
1、积极扩大全国性碳交易市场范围和作用
在“十四五”时期，应在发电行业碳市场稳定运行的基础上，逐步将石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、国内民用航空等高耗能高排放行业尽快纳入全国性碳市场。
在“十五五”时期，可考虑采纳类似的 “万家企业节能低碳行动”，将一定碳排放规模以上重点单位纳入全国碳市场中，从而保证全国范围二氧化碳排放量总体可控，保证实现碳达峰目标，同时实现到2030年拥有运行良好、覆盖范围广、实际成效显著、较为成熟稳定的全国性碳市场的目标。
2、逐步强化“碳税”“碳标准”等手段的作用
“十四五”时期，应逐步将“能耗双控”转化为“能源统计的碳双控”，直接用“碳双控”进行考核，二氧化碳排放主要根据能耗统计来加以间接推算。
此外，根据发改部门出台的《高耗能行业重点领域能效标杆水平和基准水平》，可转化为相关行业的碳配额发放依据，加快将高耗能行业纳入碳市场步伐。“十五五”时期，随着碳交易市场扩大和成熟，以及“碳税”“碳标准”等举措引入，“碳双控”目标取消层层分解指标的考核方式。
3、构建激励相容的环境，激发各地开展“碳双控”工作的积极性
要让地方在“双碳”领域主动作为，就必须形成激励相容的大环境，使得地方能够在低碳发展中得到收益，关键是要合理划分中央和地方在“碳双控”领域的责权，充分发挥中央和地方的积极性。
根据政策文件，碳市场规模将会大幅扩大，也将为企业提供更多碳交易机会，企业可通过参与碳交易，获得额外收入来源。同时，碳交易也可促使企业进行减排投资，提高资源利用效率，降低碳排放成本，增强企业竞争力。
4.完善 “碳双控”政策的机构和职能设置
目前，国家发展改革委环资司承 担着全国碳达峰碳中和工作领导小组办公室的具体工作，行政资源需要进一步加强。与此同时，实现碳达峰碳中和的关键是加快能源转型，仅有发展改革委环资司和生态 环境部气候司的参与，仍显不足。有鉴于此，可以考虑将环资司和气候司整合后转隶 到国家能源局之下，国家能源局加挂 “国家应对气候变化局”的牌子，这样一方面 体现出国家对碳达峰碳中和工作的重视，由副部级的单位来配合全国碳达峰碳中和工 作领导小组，具体负责推进全国 “双碳”领域的工作。另一方面相应机构也大大得 到加强，能源、气候、环境三方面的力量可以有效整合，有利于加强相互之间的配 合，更好地开展相关的工作。
5.分阶段实现能耗“双控”向碳排放
（1）“双控”转变碳达峰阶段，仍以能耗“双控”为主，但需要调整其控制范围和控制方式，碳排放主要控制排放强度，完成单位 GDP 碳排放下降目标。目前，我国已提出新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，旨在避免简单将能源消费总量与“双碳”目标挂钩等运动式减碳行为。下一步，还要进一步细化原料品种、用途，精细化界定可不纳入能源消费总量控制的原料范畴，坚持节能优先，优化能耗管控机制，允许能源消费总量保持合理弹性，逐步加大非化石能源在中国能源结构中所占的比例，稳步有序实现能源替代。
（2）逐步实施能耗“双控”与碳排放“双控”指标并重考核。随着清洁能源占比不断提升，能耗水平与碳排放水平耦合程度逐步减弱，要合理确定并重的能耗双控与碳排放双控指标。结合能源结构和产业结构等要素，设定碳减排目标、下达总量控制任务，同步实施能耗双控和碳排放“双控”，将发展重心转向提质增效，以提升能源产出率为导向，创新发展理念、模式和业态，不断缩小技术、产业等与国际先进水平的差距。
（3） 产业结构转型基本完成后，以碳排放“双控”指标为主。随着科技进步和能源利用效率提高，经济发展水平和产业发展质量进一步提升，经济增长和能源消费及碳排放逐渐脱钩，经济增长的要素贡献发生明显的结构性变化，低能耗低排放产业在国内生产总值中的比重不断上升。届时，宜将碳排放“双控”指标作为主要考核指标，能耗“双控”指标作为辅助性指标，通过碳排放“双控”推动低碳/零碳/负碳技术创新与应用，助力我国实现碳中和目标。
参考来源
1. https://www.mee.gov.cn/ywdt/szyw/202404/t20240413_1070566.shtml
2.《能耗“双控”向碳排放“双控”转变的实施路径研究》
文章来源：3060碳达峰碳中和
